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政府主导下的服刑在教人员未成年子女群体服务管理和预防犯罪对策研究
浏览次数:1315754  作者:宁波团市委  发布时间:2014/3/10 11:35:43
  
江东团区委
(此文获2013年度宁波市共青团调研奖二等奖)
         
  【摘 要】“服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪”试点工作是宁波市江东区2013年度社会管理创新的重点项目之一。本文以该项目为例,就服刑在教人员未成年子女生存现状和服务管理工作进行实证案例研究,探讨重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作的成效和不足,并从加大政府主导力度、发挥社会协同力量、增强工作服务实效和健全长效帮扶机制等四个方面提出对策建议,以期为进一步推动此项工作提供借鉴范本。
  【关键词】服刑在教人员未成年子女 服务管理 预防犯罪 政府主导 
        
  服刑在教人员未成年子女,是指正在监狱服刑、正在劳教所服教及正在接受社区矫正人员的未成年子女,他们是青少年群体中十分特殊的群体。有调查显示,服刑在教人员未成年子女人格养成、身心健康、行为认知等各方面存在不同程度的问题,违法犯罪数在青少年犯罪总数中占有很大的比重。有关专家指出,青少年的人生起点在家庭,知识基础在学校,健康成长在社会。因此,以政府为主导树立关爱服刑在教人员未成年子女的理念,探索为其提供社会支持的公共政策,构建保障其生存发展的社会关爱体系,采取切实有效的措施维护其合法权益、促进他们健康成长,是一项刻不容缓的社会民生工程。
  目前,国内学术界已有部分针对服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪的研究成果,但研究范围主要集中在服刑在教人员未成年子女的生存状态、心理健康等现状分析、影响因素研究以及民间组织的实践探索,鲜见有以政府为主体的工作实例研究。而政府作为公共服务的最重要供给者,在服务青少年健康成长,尤其是特殊青少年健康成长中负有主要责任。研究政府主导下的服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪实施情况,对于提升政府服务青少年水平具有指导作用,有利于更好地促进青少年健康成长和社会和谐。
  本文选取宁波市江东区服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪省级试点工作作为研究案例,旨在探索一条由“政府主导、社会参与、公益推动”的具有推广意义的工作路径。
  一、江东区服刑在教人员未成年子女现状调查
  为使工作具有针对性,该区在试点之初就对辖区内试点对象进行了详细的调查。调查以户籍在宁波市江东区的服刑在教人员未成年子女(以2013年5月20日的数据为统计样本,详见表一)为分析对象,采取不记名问卷的形式就此类群体的生活、学习、思想动态等状况向他们的监护人进行了问卷调查,问卷具体内容为:
  (一)服刑在教人员家庭及未成年子女基本生活现状调查。包括家庭人口数、家庭经济来源、住房、主要劳动力、主要家庭照料者、家庭支出费用、未成年人的学习费用、家庭恩格尔系数、社区内其他家庭的恩格尔系数、社会保障措施落实情况等相关内容。
  (二)服刑在教人员未成年子女基本社会交往状况调查。包括主要的交往对象、社区内可求助的人数(含经济和社会支持两个方面)、家庭氛围、与同伴的交往、孩子与学校教师的交往、亲友互动情况等。
  (三)服刑在教人员未成年子女面临的主要困难和问题。包括是否需要政府和社会的救助、能否支付起基本的生活费用、是否支付得起教育费用、是否受到歧视或羞辱、是否被社区忽视、是否有人关心或照顾、是否因父母服刑在教失去学习的机会、是否觉得未来没有希望以及父母服刑在教对人生目标的改变等。
  表一:略
  二、江东区服刑在教人员未成年子女调查结果分析
  (一)调查对象的基本家庭结构和身体状况
  从对问卷的数据分析中看出,服刑在教人员子女的家庭大多是三口之家,四口之家也占一定比例。而父母离异等情况的家庭比例较少,累计约占10%。61名孩子中男生为27人,女生为34人。其中54人身体健康,1人患有严重疾病,1人残疾,5人未填。
  (二)调查对象的年龄和就学状况
  61人中,1人在省外就读,另1人不愿填写相关信息。其余59人情况如下:
  略
  (三)家庭经济情况
  61名青少年的父母因经济犯罪而服刑或在教的占半数以上,家庭经济状况基本与当地平均水平持平或在平均水平以上。据统计结果显示,17人表示家庭经济收入较好,32人表示收入一般,6人表示收入困难,6人未填。
  (四)社会交往情况
  考虑到对子女在心理、社会交往等的负面影响,其监护人往往对孩子隐瞒其父(母)正在服刑的事实。调查结果显示,56%的受访人表示孩子不知晓父(母)服刑,另有13%的受访人拒绝回答此项问题并明确表示不希望其他人(包括孩子本人、孩子的老师、社区工作者等)了解其父(母)服刑的事实。调查结果同时显示,已知晓父(母)服刑事实的13名孩子,不同程度存在社会交往障碍,大部分有自卑、学习不良、逆反、焦虑等状况。
  三、宁波市江东区服刑在教人员未成年子女工作实践
  (一)工作定位
  据调研结果分析,辖区内服刑在教人员未成年子女遇到的主要问题并不是调查之初预设的“家庭经济困难”、“父母关心不够”等,而是“两缺两怕”,即“缺信任、缺鼓励、怕标签、怕歧视”。针对调研结果,该区马上调整工作方向,着重从阵地、队伍、机制和载体等方面入手,将工作重点放到“提升心理健康、关切情感维护、提供生活服务、实现法律维权、规范道德养成”等五方面,制定下发了《江东区服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪试点工作方案》,由团区委、区综治办任组长,联合教育、司法、卫生等14个部门和7个街道,成立了试点工作领导小组及其办公室。为了避免对该类青少年群体的标签化,减少抵触情绪,此试点工作取名为“护苗行动”,省略“服刑在教”、“违法犯罪”等敏感字眼。同时确立了“以人为本、因需施策、隐形关爱、柔性帮扶”的14字工作方针。
  (二)服务路径探索——着力打造试点工作12355工作机制
  “12355”工作机制是本次试点工作的核心所在,具体内容为:在阵地建设上,建立一个青少年成长辅导中心;在队伍建设上,打造“爱心小分队”和“护苗使者”两支志愿者队伍;在制度建设上,制定联络、保密、考核三项制度;在帮扶内容上,实施心理健康、情感维护、生活服务、法律维权、道德养成五个护苗项目;在具体举措上,抓好排摸、建议、帮扶、反馈、调整五个护苗环节。
  1.虚实结合,建设一个中心,实现帮扶阵地辐射化
  该区立足网络时代青少年成长环境和工作实际,通过“先虚拟后实体”的办法,建成了江东区青少年成长辅导中心(实体和虚拟),并综合利用各类青少年校外教育场所,打造了试点工作的重要阵地载体。一是“一体两翼”,打造网络全媒体平台。即以“江东青少年成长辅导中心”官方网站为主体,以微博及微信公众平台为两翼,建设集咨询、培训、维权、倾听功能为一体的网络全媒体平台。二是三项功能,建成江东区青少年成长辅导中心。中心融合重点青少年关爱、普通青少年成长辅导、青少年志愿者队伍培育培训三项功能,建有展示区、办公区、活动区、沟通区四个功能区块。三是多点辐射,综合利用青少年校外教育场所。在中心辐射指导下,多点建设明楼街道明东社区心理健康中心、常青藤社区青少年科普天地,白鹤街道周宿渡社区阳光假日小屋,东柳街道中兴社区四点钟学校,东胜街道樱花社区青苹果乐园等青少年活动场所,实现帮扶阵地的统筹利用和综合提升。
  2.内外合力,打造两支队伍,实现帮扶模式系统化
  该区通过打造社会帮扶和专业力量相结合的队伍体系,创新性地探索“点餐”加“外送”式系统服务模式,建立了务实高效的帮扶工作队伍。一是打造“社会”+“专业”的队伍体系。组建基层志愿者队伍,成立“氧气”、“小蜜蜂”、“百•和”等7支街道爱心小分队,吸纳基层社会志愿服务管理人员共77人;组建“护苗使者”专业志愿者队伍,共吸收专家型志愿者80余人;二是探索“点餐”+“外送”的帮扶模式。调整帮扶理念,变“单方式”帮扶为“互动式”帮扶,为每个帮扶对象量身定做单体方案,主动“外送”服务到家到人。从帮扶对象最需要、也最愿意接受帮扶的学业落后、心理自卑、政策疑惑等具体困难入手,精心设计心理健康、情感维护、生活服务等“心灵小菜单”,开展“点餐”服务,受到帮扶对象及家庭的认可。
  3.上下联通,建立三项制度,实现帮扶过程规范化
  科学有效的工作制度是本次试点工作取得成功的重要保障,该区针对试点群体特征和工作需要,建立了三项制度,使帮扶工作得到规范。一是畅通联系。建立联络制度,明确信息沟通渠道和方式,确保试点工作各成员单位紧密联系,无缝对接。二是严格保密。建立保密制度,保障帮扶对象隐私,所有工作人员及志愿者均签订保密协议,严格做好保密工作,不得向无关人员透露相关信息。截止目前,已有91名相关工作人员签订保密协议,签订率达到100%。三是考核保障。探索建立科学有效的考核评估方法,对承担重要工作任务的部门和街道,视工作绩效在区平安综治考核中予以体现,加大工作推进的保障力度。
  4.以苗为本,实施五大项目,实现帮扶内容专题化
  实施五大护苗项目是本次试点工作的主体。该区深入分析帮扶对象不同需求类型,着力实施以下五类服务项目。一是提升心理健康的“春风绿苗”项目。通过心理健康帮扶,引导帮扶对象主动融入集体、融入社会。目前,已在辖区内成立全市“12355心灵花园”心理健康服务体验中心,并对部分帮扶对象开展心理测试和专业分析,合理跟进心理健康辅导。同时为了避免工作的“标签化”给帮扶对象带来的二次伤害,该区采取覆盖全员、关注重点的办法,针对全区7所中学近70个中考班,开展“轻松备考与你同行”中考减压宣传活动,包括4名帮扶对象在内的3000余名初三考生受益。二是关切情感维护的“甘泉润苗”项目。项目通过丰富的情感交流活动,进一步提升帮扶对象情感指数,引导他们用积极的态度面对生活。考虑到帮扶对象既渴望交流又害怕隐私暴露的特殊心理,开通了微信平台“成长的烦恼”倾诉功能,提供“背靠背”不见面的网上情感交流服务,受到帮扶对象和家长的认可。另外以学校和青少年宫为主体,开展的游戏大赛、观影交友、“我心中的友情”写作比赛等丰富多彩的交友活动,也深受帮扶对象的欢迎。三是提供生活服务的“爱心助苗”项目。针对家庭经济困难的帮扶对象,开通社会救助审批“绿色通道”,开展申请低保、补办身份证、补上户口等政府救助行动,争取一切资源为帮扶对象解决实际困难。目前已为3户帮扶对象家庭申请政府临时救助,为9名帮扶对象争取到免费参加区青少年宫兴趣培训的机会,救助金额达10000元以上。四是实现法律维权的“阳光护苗”项目。联合司法、公安、法院等力量,开展“守护花季•法育未来”、“警营爱心•花季护航”等法律维权专项行动,积极发挥法制副校长作用,举办“法律微课堂”,赠送“法律微书包”,布置“法律微作业”,开展“法律微竞赛”,开展青少年暑期平安自护和法制教育实践活动,使帮扶对象增强法律意识,学会用法律的武器维护自身的合法权益。五是规范道德养成的“生态育苗”项目。组织“认星争优•美德少年”、“拒绝中国式过马路”、“美丽家园•寻宝之旅”、“小手牵大手•志愿齐步走”等活动,引导帮扶对象主动参与,在活动中展现自我、树立自信。举办暑期青少年公益夏令营、“博物馆奇妙日”、“志愿者的一天”、“海洋世界行”、“心灵花园全体验”等广受青少年欢迎的暑期活动,让帮扶对象在丰富多彩的活动中感受社会正能量。2名帮扶对象获得了区级美德少年荣誉称号。
  5.无缝衔接,抓好五个环节,实现帮扶流程清晰化
  根据帮扶工作不同阶段特点,将帮扶过程划分为“排摸”、“建议”、“帮扶”、“反馈”、“调整”五个环节,由试点工作领导小组办公室统筹推进,及时评估,确保每一环节能够有效落实,无缝对接。一是合力“排摸”,一人一档。集综治、司法、团委、街道、学校、公安六方之力,多角度排查信息,一人一档,形成动态数据库,全面掌握帮扶对象情况。二是专家“建议”,组团服务。专家分析,提出帮扶建议,由街道爱心小分队和专业志愿者组团服务,为每个帮扶对象制作单体帮扶方案。三是柔性“帮扶”,分类关注。坚持隐形关爱、柔性帮扶,划分“红色”重点关注对象、“绿色”一般关注对象和“橙色”悄悄关注对象,通过短信提醒、上门谈心等柔性帮扶方式,与对象及家庭建立信任关系,根据个体方案逐步实施帮扶(具体分布见下表)。四是定期“反馈”,密切跟踪。建立了月度跟踪制度,制作月度、季度和学期服务跟踪表,对帮扶对象状态保持持续观察,并及时反馈。开展中期督查,掌握各成员单位试点工作开展情况。五是因需“调整”,适度推广。根据反馈和帮扶成效,开展科学评估和总结,借鉴纳新,及时调整帮扶方案,适时推广成功经验。
  帮扶对象关注级别一览表
  略
  四、工作成效及体会
  试点工作开展以来,该区积极调动各方资源,务实创新推进各项关爱帮扶工作,与工作试点初期相比,无论是从工作对象的接受程度还是工作方法的探索掌握上,都取得了一定程度的成效。
  1.从消极抵触到主动参与。由于服刑在教人员未成年子女家庭的特殊性,绝大部分帮扶对象对试点工作存在抵触情绪、不愿接受,一度使帮扶工作无从下手。为打开局面,工作成员坚持隐性帮扶,柔性关爱,使帮扶对象从最初的抵触拒绝,到后来的主动沟通寻求帮助。如帮扶对象A某,读小学三年级,父亲在其出生不久即犯罪入狱,母亲离家出走,其与由祖父母共同生活,家境困难,亲情缺失。工作组了解这一情况后,专门安排家教志愿者上门辅导其功课,指导其祖父母掌握科学教育孩子的方法,并做好与其所在班级班主任的沟通,让老师更多关注该学生,经常性地与其交流谈心。另外,为孩子争取到免费青少年宫兴趣班培训机会,并通过邀请其参加“我的中国梦”主题活动、区少先队队长学校培训等活动,帮助孩子逐渐树立自信并掌握与同辈沟通交流的能力。努力终有回报,该孩子因成绩进步,品行优异被评为全区“美德好少年”。随着试点工作的深入开展,该类典型案例正在不断涌现。
  2.从显性帮扶到柔性融入。试点工作推进过程中,工作人员针对帮扶对象一方面普遍存在心理自卑、社会歧视、亲情缺失等问题,另一方面又自我封闭意识较浓,不愿意接受帮扶的实际情况,边摸索边实践,边试点边推广,逐步改变工作方法,从原先热情为主、显性帮扶,转变为理性为主、柔性融入。根据帮扶对象的实际需求、接受程度等因素把帮扶对象分为重点关注、一般关注和悄悄关注三类。制定保密制度,在动员会等各类会议上,反复强调保密要求,所有参与试点工作人员都签订了保密协议,所有与帮扶对象的联系都是一对一单线联系,把知情人控制在最小范围内,强调工作艺术。帮扶对象对试点工作的接受度得以不断提升。
  3.从化整为零到零整相宜。试点工作初期,采取的是各街道社区和职能部门分头落实,再由牵头单位汇总分析,落实布置的方法,工作效率不高,推进比较缓慢。随着工作的持续深入,形成了“12355”工作机制,牵头单位协调统筹逐渐到位,各成员单位配合逐步默契,整个试点工作的效率、工作的认可度和支持度均得到了充分提升。
  4、从政府主导到公众参与。本次试点工作是在政府主导下开展的,领导小组组长单位和成员单位均为政府部门,充分发挥了政府资源动员能力强、覆盖面广的优势,同时也尝试吸收社会公众积极参与,发挥志愿者的作用,协助政府部门开展上门走访和具体服务工作,减轻了政府压力,也提升了服务效果。
  5、从保护隐私到合理宣传。试点工作后期,为了让更多公益力量对该类群体伸出援手,引发社会关注,江东区综治办、团区委以真实案例为蓝本拍摄了公益微电影《再次微笑》,微电影中没有出现一处服务对象的真名,所有涉及到的人名均为化名,个人信息均隐去并加以艺术化的处理,扩大了社会关注和参与,取得了较好的社会效果,在保护服务对象隐私与合理宣传之间达到了有效平衡。
  五、对策建议
  虽然试点工作已经初步取得成效,但在调研过程中我们也发现该试点仍存在明显不足之处,尚有改进提升空间。一是工作队伍专业性不够,志愿者队伍和基础设施还比较薄弱。二是教育服务的个性化和针对性有待于进一步加强,对目前设计的活动载体,61户家庭中15户排斥,另有28户不愿意接受,大部分家庭参与度不够。三是缺少督促此类孩子的监护人履行监护职责的有力手段。根据上述对江东实践的经验启示和存在问题的分析,为进一步完善政府主导下的服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪工作,特提出以下四点对策建议:
  1、进一步加强政府主导的力度。政府在服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪工作中负有主要责任,同时也掌握大量的公共资源,理应也能够更好地为该类青少年群体服务。要继续坚持由综治部门和共青团组织共同牵头推进的机制,利用综治委预防青少年违法犯罪专项组这一平台,进一步形成合力,加大推进力度。要进一步改进工作的方式方法,提高活动项目设计的针对性和精准性,增强项目运行的统筹性,发挥好资源整合、服务对接、项目运作功能,提高单位产出,让服刑在教人员未成年子女享受到更加优质的服务,帮助他们更加健康的成长。
  2、发挥社会各方力量的共同作用。服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪工作是一项牵涉面很广的工作,需要广泛动员社会各方力量的参与。要加强与青少年服务类公益组织的对接,依托公益组织人员、活动项目、影响力等资源,通过政府购买服务等方式,合作推进服刑在教人员未成年子女服务管理和预防犯罪工作。要吸收社会化专业队伍参与,联合区心理健康协会、律师协会、教育研究会等有关机构,吸纳更多的社会专业人士参与帮扶;要尝试发挥部分改造较好的刑释解教人员的作用,建立导师团,与服刑在教人员未成年子女结对,走进他们的生活,引导他们正确地面对父母、面对社会、面对自己。
  3、进一步增强工作的实效性。要加强分类管理、个性化关爱,对于服刑在教人员未成年子女群体“两缺两怕”对关爱帮扶需求多样化特点,在对帮扶对象分类管理、个性化关爱上进一步探索和研究基础上,形成有针对性、系统科学的教育管理和关爱模式。要加强对该类孩子监护人的履责督导,要依托社区、学校等提供科学家教方式的指导,帮助并有效督促监护人履行好监护职责,切实保护服刑在教人员未成年子女合法权益。
  4、不断完善长效帮扶机制建设。从长远来看,建议立法部门在法律、法规层面明确相关部门的职责,形成长期有效的约束。从当前工作实际出发,建议将重点青少年服务管理和预防犯罪工作纳入年度平安建设考核内容,将责任分解落实到各相关部门,做好考核评比,从而推动该项工作的长效进行。同时,要积极探索服刑在教人员未成年子女的诉求表达机制建设,将该类青少年群体的普遍诉求通过“共青团与人大代表、政协委员面对面”等平台进行有效地表达,形成更大的社会关注和推动力度。
        
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